노인수발보장법안 공청회 관련 토론문 > 노인복지뉴스

노인수발보장법안 공청회 관련 토론문
이찬진(참여연대 사회복지위원회 부위원장, 변호사)
1. 총론적인 의견

가. 사회복지사업법상의 노인수발서비스를 포함한 재가복지서비스 중심의 국가와 자치단체가 국가 재정 부담하에 실시하는 공공사회복지서비스를 먼저 시행한 후 노인수발보장과 같은 제도의 도입은 제도의 채택에 관한 선행 여건들이 충족된 후 고려, 시행되어야 한다. 따라서,참여연대의 입장은 본 법률안과 같은 선행 조건이 이행되지 않은 상황에서의 건강보험 방식의 전면적인 제도 도입에는 반대한다.
현 정부는
지역사회중심의 사회복지사업을 효율적으로 추진하기 위한 기반을 조성하고, 사회복지서비스의 제공절차 등을 법제[화하는 한편 공공재가복지서비스를 우선적인 서비스로 구축하기 위하여 가정봉사원 제도를 두는 등의 내용으로 2003.6.30. 사회복지사업법 개정안을 발의하여 개정하여 따라 제2장의 2 사회복지서비스의 실시라는 장이 신설되어 같은 해 7.30. 공포된 법률이 2004. 7.31.부터 시행에 들어갔으며 노인수발은 물론 제반 복지서비스 욕구를 갖고 있는 자 및 그 보호자에게 기초자치단체장에게 사회복지서비스를 신청할 권리를 부여하고 있고, 이에 따라 지방자치단체의 장은 복지욕구를 조사하여 필요한 서비스를 결정하고, 이에 따른 보호대상자별 보호계획을 수립하고 보호, 즉 서비스급여를 실시하도록 의무화하고 있으며, 보호의 방법은 현물서비스 급여를 원칙으로 하고, 예외적으로 국가, 자치단체가 아닌 자에게 서비스를 실시하게 할 경우에는 바우처(이용권)을 수급자에게 제공하도록 하고 있으며(사회복지사업법 제33조의2내지 33조의 7), 제3장의2 제41조의2내지4에서 재가복지서비스를 우선하는 내용의 제반 규정을 신설하였다. 이는 전형적인 무료 공공사회복지서비스를 법제화한 것이며, 노인수발서비스를 비롯한 재가복지 중심의 사회복지서비스가 국가와 자치단체를 주체로 하여 국민들에게 제공하여야 할 공공서비스이며, 이를 주도적으로 추진할 것임을 제정법률로 천명한 것이며, 나아가 그 재정부담은 국가 및 자치단체의 재정에서 부담하는 것을 분명히 한 것이다.

그럼에도 불구하고 현 정부는 이와 같은 사회복지사업법 및 이에 따른 노인복지법령상의 노인수발서비스를 비롯한 사회복지서비스를 실시할 준비조차 제대로 하지 않고 있는 것은 명백한 직무유기라 할 수 있으며, 이러한 공공서비스 전달체계나 제도 시행에 관한 준비는 도외시한 채 건강보험의 복제판(여기에 의료급여를 부분적으로 결합하여 그 관리운용주체를 건보공단과 심평원과 유사한 평가관리원으로 전가)인 본 법률안을 들고 나와 사회복지사업법에서 천명하고 있는 공공서비스로서의 재가복지서비스를 중심으로 한 서비스 시스템 및 그 공공전달체계 구축에 관한 국가책임과 자치단체의 책임을 저버린 것에 대하여 국민들을 납득시킬 만한 충분한 이유를 밝혀야 할 것이다. 도대체 현 정부 스스로 입법하여 시행하겠다고 장담한 노인수발을 비롯한 제반 복지서비스는 시행도 하지 않은 채 궁극적으로 노인수발서비스가 국가와 자치단체의 책임임이라는 것을 부정하거나 사실상 책임을 회피하면서, 언제 그랬냐는 듯이 “노인수발”이 마치 사회보험에서의 사회적 위험인 양 본 법률안을 마련하는 정부의 태도는 비판받아 마땅하다고 본다.
먼저, 정부는 사회복지사업법상 2004. 7.31.부터 국가와 자치단체가 책임주체로서 시행하도록 의무화되어 있는 재가서비스 중심의 사회복지서비스를 먼저 시행하는 것이 정도일 것이며, 이와 같은 공공서비스 시행에 따라 구축되어지는 지역중심의 공공을 중심으로, 민간을 보조적인 서비스 공급자로 한 복지전달체계가 어느 정도 구축된 후 인구 고령화와 가족 구성의 변화 정도를 감안하여 노인수발 문제를 공공서비스 체계로 커버하기 어려운 시점에 본 제도를 도입, 시행하는 것이 정당한 태도이자 바람직한 제도 발전 방향이라고 할 것이다. 따라서 결론적으로 건강보험과 유사한 방식의 본 법률안과 같은 제도의 전면적인 도입은 정부의 직무유기이자 시기적으로도 제도 시행의 적기가 될 수 없다는 점에서 참여연대는 이와 같은 정부의 입법태도에 대하여 결코 동의할 수 없고, 기본적으로 이와 같은 정부의 공공재가서비스의 우선적 실시와 이에 따른 충분한 공공전달체계의 구축이 선행된 상태에서 사회보험 방식의 노인수발제도가 도입되어야 한다고 본다.

나. 특히, 본 법률안대로 할 경우 건강보험의 사각지대와 유사한 정도의비수급계층이 발생할 것이 충분히 예상되며, 급여 비용의 면에 있어서도 공공시설의 절대적 부족과 민간 수발시설에 의존한 서비스 공급으로 인하여 서비스 전달체계의 비건전성 및 이에 따른 사회적인 갈등의 재현될 것이고, 이에 대한 절대적인 비중을 차지하는 민간 시설이 영리를 추구할 수 밖에 없는 현실에서 공공부문이나 소비자가 양질의 서비스를 적정한 가격에 공급받을 수 있는 법적, 제도적 수단을 사실상 가질 수 없다는 점 등 건강보험에서 보는 바와 같은 제반 문제점을 재현할 수밖에 없게 될 것이다. 따라서, 의료시장에서 확인되듯이, 최소한 공공부문이 최소한 30-40%의 서비스를 담당하는 정도로 공공인프라가 구축된 상태에서, 건강보험의 보장성보다 높은 수준의 보험급여를 제공할 수 있는 수준에서 보험 방식의 도입 여부도 신중하게 검토되어야 하며, 그 이전 단계에서 제도 도입 및 시행은 심각한 사회적 갈등을 양산하고, 질 낮고 비용 부담은 높은 저질의 노인수발제도만 남기게 될 것임을 심각하게 우려하지 않을 수 없다. 국민의 비용부담 하에 또 하나의 싸구려 민간 유료서비스를 도입하게 될 것으로 예상되는 본 법률안에 대하여 이러한 제도의 도입이 과연 누구를 위한 것인가 출발선상에서 재고될 필요가 있다.

다. 결론적으로, 노인수발서비스는 조세를 주된 재원으로 하여 일상생활수행능력에 현저한 장애를 갖고 있는 노인과 치매, 중풍, 중증장애인을 중심으로 우선적으로 사회복지사업법에 의한 공공 서비스를 실시하면서 이에 따른 공공전달체계 및 공적인 인프라를 확충하면서 실시되어야 할 것이다.


2. 법률안에 대한 검토의견

가. 법의 제정목적 관련

노인의 욕구를 충족하기 위한 보편적인 또는 선별적인 제도인가, 아니면 노인을 수발해야 하나 할 수 없는 가족들을 위한 제도인가 하는 점을 명확히 해야 할 것이다.
정부의 현재 법안은 제1조 목적에 있어서 수급의 주체를 원칙적으로 수발을 필요로 하는 노인으로 하고 있으면서도 한편으로는 가족들을 위한 제도임을 선언하는 등 어정쩡한 태도를 보이고 있는 바, 이와 같은 입법 태도는 결국 정부의 법안이 국민건강보험법제상의 프레임을 사실상 복제하다시피하여 사회보험 방식의 수발보험을 내용으로 하고 있으면서도 마치 보험과 공공부조를 합친 “보장”이라는 명칭으로 본질을 왜곡하고 있는 것이 아닌가 우려된다.

나. 노인수발은 ‘사회적 위험’인가

정부는 이 법률안에서 노인수발의 문제를 ‘사회적 위험’으로 보고 이를 사회보험 방식으로 대처하고 있다. 그러나, 사회보험에서 다루고 있는 사회적 위험의 개념은 질병이나 부상(건강보험), 노령,폐질,사망(연금), 실직(고용보험), 산업재해(산재보험)과 같은 것이 보편성을 갖는 사회보험의 대상이 되는 사회적 위험으로 평가될 수 있는 것이며 ‘일상생활상의 동작이나 이동이 불편 또는 불가능해지는 것’ 노화로 인한 일상생활수행능력의 저하에 기인한 것이지 개념적으로 직접적인 사회적 위험으로 분류하기는 곤란할 것이다.
결국 정부는 이 법률안에서 노인을 돌보는 이른 바 ‘돌봄 노동’의 문제를 ‘사회적 위험’으로 인식하고 있는 것으로 보이며, 이와 같은 전제 하에 노인이 아닌 가족 구성원들의 ‘돌봄 노동’으로부터의 해방 내지 대체를 위한 서비스 구입 비용부담과 그 전달체계에 대한 사회적 비용을 사회보험이라는 방식으로 커버하려는 것을 주요 골간으로 하는 것으로 보인다. 그러나 이와 같은 제도적 접근은 ‘돌봄’을 필요로 하는 노인을 주체로 하는 것이 아니며, 진정한 ‘노인’을 위한 복지서비스라 하기는 어려울 것이다.
또한, 이러한 접근 방식은 보험가입자와 급여 수급자의 불일치에 따른 보험료 부담 세대의 제도에 대한 저항을 초래할 위험이 크며, 이로 인하여 사회보험으로서의 노인수발보장제도의 불안정성을 심화시킬 우려를 갖게 한다. 따라서, 이 부분에 관하여는 제도 도입에 앞서서 노령세대와 경제활동세대를 중심으로 한 충분한 사회적 합의가 필요할 것이다.
거동과 이동이 불편한 노인들의 일상생활을 돌보는 제도라면, 굳이 보험방식을 추진할 필요가 없을 것이다. 오히려 자원봉사자를 포함한 다양한 서비스 인력을 통해 수발을 제공하면 될 것이며, 이것이 현행 사회복지사업법의 정신이기도 하다.
독일과 일본의 경우, 의료보험 적용을 받는 노인들의 사회적 입원이라든가 비의료적인 비용 때문에 개호보험(또는 수발보험)의 독립을 추진한 것을 본다면, 우리나라와 상황이 다르다고 보아야 한다. 우리의 경우는 사회경제적으로 이와 같은 상황과 다르다는 점에서 진정한 ‘노인수발의 사회화’를 위하여도 신중할 필요가 있다.

다. 노인수발보험의 토대는 구축되었거나 단시간 내에 구축될 수 있는가.

보험방식을 채택한 독일과 일본의 예를 볼 때, 이미 개호 또는 장기요양제도를 시행하고 있었다는 것이다. 우리는 보편적인 제도를 가지고 있지 못하기 때문에 보험제도 도입을 위한 근거 틀이 없는 것이다.
또한 우리